来源：金融读书会
编者语：
数字货币最初以私人数字货币的形式出现，这些私人数字货币改变了传统货币的形态、流通方式及支付方式。目前，各国对私人数字货币的监管态度褒贬不一。私人数字货币对法定货币市场产生的威胁推动中央银行积极参与法定数字货币的研究。可以发现，各国中央银行数字货币的模型设计在发行模式、投放机制和监管设计上大致达成共识。本文探究各国法定数字货币的发展趋势，有助于厘清未来法定数字货币的发展格局，为法定数字货币未来发展方向提供思路借鉴。敬请阅读。
作者：巴曙松教授、张岱晁（上海财经大学金融学院）、朱元倩（北京大学汇丰金融研究院）
数字货币作为金融科技的重要创新产物之一，对整个金融业及其监管领域都带来了较为深远的影响。数字货币最初以私人数字货币的形式出现，这些私人数字货币改变了传统货币的形态、流通方式及支付方式，并根据其设计的不同产生了不同的内在价值。在私人数字货币发展的同时，一方面，各国中央银行（以下简称央行）也纷纷试水主权数字货币，在降低发币成本的同时，实现了便捷性和安全性的要求，提高了支付和清、结算的效率，提升了供给和流通控制力；另一方面，各国监管当局面对数字货币带来的安全问题，完善了监管规则，细化了监管要求，也与时俱进地引入了新型监管理念，以应对数字货币对监管的挑战。
私人数字货币是指私人发行的数字货币，主要包括比特币、以太坊、莱特币、瑞波币等数字货币。私人数字货币起源于2008年中本聪发明的比特币，拥有去中心化、匿名化等特点。在此之后，全球私人数字货币市场规模呈现指数级别的增长，根据cryptocurrencies网站数据，截至2020年5月27日，全球私人数字货币种类共计5516种，私人数字货币总市值达到2505.8亿美元，其中比特币市值1174.6亿美元，头部效应显著。
（一）全球私人数字货币的主要类别
根据赋值方式的不同，私人数字货币可以划分为两类：一是基于区块链的原生代币，指依赖于区块链系统并在该系统内产生和使用的数字货币，又称加密数字货币；二是在区块链上发行运营，但以链外资产支持的数字货币，又称稳定币。
1.加密数字货币。加密数字货币存在去中心化、匿名化的特点，并无国家主权信用背书，内在价值为零，波动幅度较大。它们的价值仅来自公众认为它们能跨时间换取其他商品、服务或一定数量的主权货币，即价值共识。价值共识主要来源于两个方面：第一，加密数字货币挖矿的速度和成本。数字货币的供应方式是通过区块形成奖励投放，需要消耗能源和时间，合理的区块奖励机制能确保加密数字货币供应量平稳。第二，暗网与加密货币在加密性和隐蔽性上天然契合，暗网交易中往往使用加密货币作为支付手段，对加密货币存在需求。一旦人们失去价值共识，加密数字货币构建的贸易体系将瞬间崩溃，这点类似于银行的挤兑。
2.稳定币。稳定币以一系列法定货币计价的资产为储备资产，币值相对于加密货币更为稳定。一方面，稳定币可以发挥分布式账本拥有的即时交易、可编程、开放和匿名等特点；另一方面，稳定币挂钩链外价值，提供“混合驻锚”的实践载体，缓解主权货币作为国际货币存在的“特里芬两难”（周永林，2018）。然而，由于稳定币的发行方为非官方机构且不受国界限制，在无全球统一监管框架限制下，未能有公信力确保储备资产的安全，未能明确储备资产管理的透明度，未能明确发行者和持币者的权责，这些都将导致稳定币的价值不稳定。例如：2019年4月，纽约总检察长办公室起诉Tether公司挪用稳定币USDT储备金弥补8.5亿美元亏损，造成USDT币值大跌。
（二）全球私人数字货币的主要特征
一是去中心化带来的成本降低和效率提高。私人加密数字货币采用去中心化的点对点交易模式，不依赖于金融中介机构，可以减少交易费用、提升效率。传统货币电子交易依赖银行等中介机构，通过央行提供的支付系统实现汇兑收支，国内的大额支付系统尚无法保证资金实时到账。国际金融交易中，全球金融电信协会提供swift系统，通过硬件、软件和人员组成的高度冗余烦琐的机制确保国际资金流转的安全性，支付效率低。私人数字货币以区块链形式运行记账，通过公私钥匙进行交易签名验证，消除对中介的需求，减少交易费用，让交易更加高效（Denis，2019）。
二是共识算法带来的可靠性。私人数字货币通过各种共识算法、机制（例如工作量证明或权益证明）消除对可信中介的需求，依靠预定的算法规则、完整可靠的数据库完成了信用背书，确保不存在“双花”等问题。这种自证其信的信用范式，极大地降低了信任成本。但在现实中，也由于使用场景的缺失，可能导致资产安全和公平仍存在问题。由于其通过工作量证明（POW）或股权证明（POS）等共识机制维护节点，POW机制导致需要大量算力进行节点确认，货币吞吐量有限，不能满足零售货币高并发需求，而POS机制则要求拥有一定数字资产才可参与记账，存在公平性问题。
三是加密算法带来的安全性。区块链通过非对称加密技术实现了透明数据后的匿名性，可保护个人隐私。区块链所采用的非对称加密机制，是使用一个“密钥对”，其中公钥和私钥成对出现，发送方使用公钥进行加密，接收方通过配对的私钥解密和签名，双方无须公开身份来获取对方的信任。公钥无法推算出私钥，后者既代表交易方的身份，也代表其账户里面的资产所有权，由此形成了密码保护与确权机制。然而，由于在现实中加密数字货币去中心化发行，比特币系统通过私钥识别个人身份，私钥只有账户所有者知道，所有者需要输入该代码才能将所有权转移给另一方。私钥的丢失或被破解即意味着加密数字货币的丢失，资产安全性亦将不复存在。
（三）全球私人数字货币的监督
目前，由于私人加密数字货币存在去中心化与匿名化特点，可能对金融稳定产生威胁，导致多国监管机构对私人数字货币持谨慎态度。2019年7月，G7集团一致认为，稳定币必须依据最高监管标准进行审慎监管，任何可能出现的监管漏洞都应该被填补。究其原因，一方面，私人数字货币进一步发展可能影响非主要国际货币国的货币主权地位，进一步影响当地金融系统的稳定。另一方面，私人数字货币去中心化与匿名化的特点给洗钱、恐怖主义融资和其他非法的金融活动创造了沃土（龙白滔，2019）。
部分国家认为加密私人货币是合法的。例如，加密私人货币在美国是合法的。美国金融犯罪执法局（FinCEN）将加密货币交易所归类为“货币发送者”，将私人加密数字资产定义为货币，受货币相关法律的约束；美国国税局将加密数字货币归类为具有价值的财产，属于应税商品；美国证券交易委员会（SEC）认为数字资产为证券，应受其监管；商品期货交易委员会（CFTC）也将其及其衍生品归类为商品并进行监管。加密数字货币在欧盟也被认为是合法的，但具体监管规则在各成员国之间有所不同。目前，欧盟议会尚未通过欧盟层面有关加密货币的具体法律，只有反洗钱（AML）指令要求加密货币交易所遵守欧盟的反洗钱法规。
部分国家则严格禁止加密数字货币。例如，纳米比亚引述多个国际机构对加密数字货币的研究，阐述加密货币并非法定货币，可能对央行货币政策的决策地位产生威胁，所以明令禁止加密数字货币作为支付手段，比特币交易被视为违法行为。中国人民银行也早在2013年禁止金融机构参与比特币交易，2017年，中国人民银行等七部门联合发布了《关于防范代币发行融资风险的公告》，明确表明非货币当局发起的首次币发行（ICO）实际上是未经批准的融资，是非法的。在私人加密货币交易方面，该公告明令禁止所谓的代币融资交易平台将法定货币转换为加密货币，禁止平台为加密货币设定价格或提供其他相关代理服务，不符合要求的平台将被整顿或取缔。
面对私人数字货币对法定货币产生的威胁，为积极应对并在未来的国际货币领域占据主动，各国央行已积极参与到法定数字货币的研究中来。目前全球对于央行数字货币（CBDC）并没有一个统一的定义，大多是指央行发行的新形式货币，区别于实物现金以及央行储备资金或清算账户的资金。央行数字货币能够代替现金活跃在金融交易的各个场景中。根据受体和技术的不同，国际清算银行在相关报告中区分了三种形式的央行数字货币，其中两种基于代币体系，一种基于账户体系。在两种基于代币体系的央行数字货币中，一种为面向公众的支付工具，主要针对社会公众零售交易，即零售模式；另一种则是面向金融机构的支付清算和结算交割业务，即批发模式。
（一）全球央行数字货币的发展现状
2019年，国际清算银行和支付与市场基础设施委员会对各个国家央行数字货币的研究现状进行了调查，共有66个国家的央行对此调查做出答复，这66个国家覆盖了全球75%的人口、90%的经济产出。调查数据显示，80%的国家正在积极研究主权数字货币问题，其中约50%同时研究零售模式和批发模式，35%只研究零售模式，15%只研究批发模式。目前所涉及的研究大部分是概念性的，主要集中在主权数字货币的投放、重塑支付体系对国家的潜在影响等（Codruta等，2020）。结合上述调查研究，我们对当前各国央行数字货币研究现状进行了梳理，具体情况见表1。
表1：各国央行数字货币研究现状
（二）全球央行数字货币的主要特征
目前，各国央行数字货币仍处于研发阶段，尚未实际全面发行。但从已有的公开资料来看，各国在央行数字货币的模型设计上大致达成共识（见表2），主要有以下特征：
在发行模式方面，采取中心化形式发行，百分百全额缴纳储备金。数字货币的价值来自公众认为它们有跨时间换取其他商品、服务或一定数量的其他主权货币的能力。私人数字货币虽具有去中心化的特点，可规避发币主体滥发货币的可能性，但也导致私人数字货币缺乏价值基础，无法维持币值稳定。不同于私人数字货币，央行数字货币具有中心化发行的特点，通过国家信用为数字货币背书，避免币值剧烈波动。同时，央行数字货币采用百分百储备金的形式发放，避免数字货币过度发行造成恶性通货膨胀，有利于维持数字货币的价值和金融体系的稳定。
在投放机制方面，基本采用双层投放机制，避免对金融体系造成冲击。双层投放机制指由央行负责数字货币的投放和回笼，但央行并不直接与消费者对接，而是通过商业银行向央行申请兑换数字货币，由商业银行面向社会公众提供央行数字货币和对应的服务。双层投放机制无须央行和社会公众直接接触，可在避免金融基础设施另起炉灶、金融脱媒等一系列问题的同时，充分调用商业银行在服务网点等资源技术方面的优势，不会对现有的金融体系造成过度冲击。
在监管设计方面，普遍采用多层级的匿名监管设计，满足合规性和匿名性的双重需求。尽管大部分国家对央行数字货币仍然停留在概念讨论阶段，但可以发现在匿名监管框架的设计方面具有一定共性，且普遍采用多层级的匿名监管设计。例如，部分央行使用分布式分类账本技术（DLT）为反洗钱、反恐融资（CFT）合规性程序提供了一种数字化解决方案，反洗钱相关机构会定期向每个央行数字货币用户发布附时间限制的匿名凭证，在一定额度内，用户可选择保持交易的匿名性，央行或中介机构将无法查看用户的身份和交易历史，满足使用群体的客观需求和法律的监管要求。但超过额度的交易无法使用匿名凭证，必须接受反洗钱相关机构的审查（Benoît，2019）。
在底层技术方面，以分布式账本为底层技术，并基于该技术长期演化。私人加密数字货币普遍采用去中心化的区块链技术，而央行数字货币具有中心化的特点，区块链暂时无法满足央行数字货币在零售场景的高并发交易需求，因此央行数字货币普遍考虑采用分布式账本技术，确保支付系统的高效和可编程。央行数字货币发行流通技术框架将基于市场竞争环境演进，去粗取精实现最优化。但在技术迭代中，仍要确保央行数字货币的底层技术满足以下四点：一是合作性记账，即大量第三方机构参与维护，更新账本（例如交易），通过“共识过程”以确保账本所有节点都同步存储相同的信息；二是数据共享，即分布式账本提供访问范围更广的账本读取权限和更新（写入）账本数据的权限；三是加密技术，包含加密技术的一系列特征，例如使用公共密钥来验证发送付款指令者的权限；四是可编程性，即创建“智能合约”用于自动执行协议条款并发起相关交易，无须人工干预。
表2：各国央行数字货币的主要特征
（三）央行数字货币的主要优势
在成本控制方面，央行数字货币可提供更快捷的支付手段，降低成本。主权数字货币作为国家的法定数字货币，相比于私人数字货币更易于被公众接受，其通过顶层设计可避免物理货币的防伪与损耗成本，并减少价值交换中中介机构的第三方手续费和摩擦成本，对内可抵御私人数字货币对主权货币的侵蚀，提升支付清算基础设施的效率，提振公众对本国金融体系的信心，对外可提供给客户更便捷更低价的跨境支付手段，提升本国货币国际化程度。
在货币政策方面，央行数字货币可完善货币政策传导渠道，提升货币政策有效性。主权数字货币可通过带有“条件触发机制”的智能合约，对信贷主体和使用场景予以限制，实现贷款的精准投放，避免资金空转。同时，分布式记账技术的应用能促进央行数字货币交易中介的扁平化，增加金融市场的流动性，疏通利率传导渠道。
在金融监管方面，央行数字货币有利于金融监管的实施，减小经济犯罪的可能性。纸币由于其物理属性无法被监管部门追踪，部分加密私人数字货币也由于其去中心化的设计而具有匿名性，导致经济犯罪层出不穷。不同于纸币和私人数字货币，央行数字货币中心化发行，并通过分布式记账技术留下交易记录，辅之以大数据分析，可进行反洗钱、支付行为和监管调控指标分析，能有效减小经济犯罪的可能性。
在金融服务方面，主权数字货币可提升金融包容性，助力普惠金融发展。一方面，央行数字货币可以完善征信信息，减少信息不对称。对在传统金融服务中因征信数据缺少、固定资产较少等原因难以获得信贷的中小企业和个人而言，央行数字货币能有效改善这一现象，提升信贷可得性。另一方面，央行数字货币可以提供更为便捷的访问金融服务的途径。商户有动力完善数字货币账户的应用场景和生态服务链以抢占客户，从而潜在地解决了银行对金融服务设置的限制，以及银行网点不足的社区面临的许多问题。
自比特币问世以来，数字货币的发展日新月异，既涌现了瑞波币等专注于跨境支付的数字货币，也出现了Libra等可能具有颠覆意义的私人数字货币，同时，也引起了各国央行和监管机构的广泛关注，推动了各国央行数字货币的发展。
（一）私人数字货币案例研究
一是比特币。比特币是一种基于开源算法产生、依托P2P网络交易、结合点对点技术和密码学技术的匿名数字货币，其特点是去中心化，不依靠特定机构发行，拥有数量不限的分布式节点。近年来，关于比特币究竟是一个巨大的投机泡沫还是一场货币革命的争议不断升级。比特币通过链式数据结构来验证和存储数据，应用分布式节点共识算法来生成和更新数据，利用写入自动化脚本代码的智能合约来编程和操作数据，采用密码学技术维护数据传输和信息访问的安全性。基于区块链这一全新的分布式基础架构和计算范式，通过构造一个以“竞争—记账—奖励”为核心的正向循环的经济系统，比特币创造性地解决了“双花”问题和“拜占庭问题”。
二是瑞波币。瑞波（Ripple）是一种以数字支付网络与交易协议为特征的系统，本质上是一种支付结算、资产交易以及汇款系统，该系统采用去中心化的架构，但运营模式和验证节点表现出弱中心化的特征。瑞波以跨境市场低效率这一现行货币体系痛点作为切入点，提供了一种更高效的跨境支付手段。瑞波币是瑞波系统中的唯一通用货币，发行总量1000亿，充当各类货币兑换的中介品，应用于瑞波系统中的跨境支付，通过RPCA共识机制和验证机制将交易记录在全球总账本中。
三是Libra。2019年6月18日，Facebook宣布推出加密货币Libra，其使命是建立一套简单的、全球流通的货币和为数十亿人服务的金融基础设施。Libra将以区块链为其底层技术，以一揽子强势货币计价的资产作为信用支持，由总部设在瑞士日内瓦的独立非营利性组织Libra协会进行管理，协会成员由Libra区块链的验证者节点组成。Libra协会成员涵盖了美国支付业、电信业、区块链业、风险投资业的主流公司，以及各大交易平台、非营利性组织和学术机构。Libra的提出解决了之前私人数字货币普遍存在的无主权信用背书、价格波动剧烈等问题，但也随之带来了超主权监管、冲击货币政策等监管上的挑战。
（二）央行数字货币案例研究
受益于国内移动支付和电子支付的快速发展，中国法定数字货币的研究进度在全球位居翘首；英国作为公认的世界金融科技中心，在法定数字货币的研发方面亦有巨大潜力。
1.中国央行数字货币发展情况。中国在央行数字货币研发上进展最为迅速。早在2014年，在时任行长周小川的支持下，中国人民银行便成立了法定数字货币专门研究小组，并明确了发行数字货币这一战略目标。近年来相关研发工作陆续启动，相关研发消息持续披露。2019年11月，中国人民银行副行长范一飞就表示，中国法定数字货币基本完成了顶层设计、标准制定、功能研发、联调测试等工作。2020年4月，央行数字货币首个应用场景在江苏省苏州市相城区落地。除上文所阐述的全球央行数字货币的主要特征，中国央行数字货币还具有以下特点：
一是采用“一币、两库、三中心”架构。“一币”指法定数字货币，即由央行担保签发的代表一定金额的加密字符串。“两库”指的是数字货币发行库和数字货币商业银行库，前者是央行在法定数字货币私有云上存放法定数字货币发行基金的数据库，后者是商业银行在其本地或央行法定数字货币私有云上存放法定数字货币的数据库。“三个中心”即认证中心、登记中心和大数据分析中心，分别负责对身份信息的集中管理，数字货币的流通、清点核对等全程登记和反洗钱、监管指标分析。
二是采用“前台自愿，后台实名”监管。法定数字货币坚持中心化管理，对法定数字货币实现可控的匿名化，采用“前台自愿，后台实名”的设计，在保护用户隐私的同时，主要通过云计算、大数据等技术给监管者提供新的监管手段，即不依赖身份识别系统转而通过用户行为来分析交易、欺诈风险，并通过安全与隐私保护技术实现数字货币的可控追溯，辅之以合规审查等监管技术，强化对反洗钱、反恐融资等不法活动的监管。
三是通过智能合约聚焦传统货币政策失灵。根据数字货币研究所的设计，法定数字货币内置智能合约，旨在强化其对宏观货币政策的支持力度，试图解决传统货币政策所面临的货币空转、流动性陷阱等问题。智能合约主要指条件触发条约，例如，内含基于流向主体条件触发智能合约的数字货币能实现货币政策的精准投放，未生效的数字货币流通到个体时，只有个体符合数字货币预设的主体类别，数字货币才会生效。央行已申请四种法定数字货币生效触发条件，内置智能合约的数字货币为实施结构化货币政策提供空间，可以避免资金空转或流入热钱领域（零壹智库，2019）。
2.英国央行数字货币发展情况。目前，英国央行尚未计划发行数字货币，但已开始研究发行法定数字货币的潜在影响。2019年，英国央行行长马克·卡尼在美联储年度杰克逊霍尔研讨会上发言时提出：当前国际货币体系并不完善，美元仍在全球贸易货币体系中居主导地位，一种可能替代美元的方法是通过央行数字货币网络建立新的合成霸权货币（SHC），可以削弱美元在国际贸易中的主导作用，有利于经济的发展。
英格兰银行将建立一个快速、高度安全和有弹性的技术平台——核心账本作为央行数字货币支付系统的中心，负责记录价值凭证，处理使用央行数字货币进行的交易（EuropeanCentralBank，2019）。核心账本的功能仅限于使用央行数字货币付款所需的基本功能，这一举措有利于构建简洁、快速和灵活的系统。核心账本附带一个应用程序编程接口（API），允许第三方支付接口提供者安全地发送支付指令，大部分支付创新功能将由接入核心账本的第三方金融机构通过附加服务实现。同时，为了确保支付系统的弹性、安全性和完整性，只有经批准的金融中介机构才能连接到核心账本，而且英格兰银行会设定相关法规，确保付款系统安全。
为应对支付体系的不断重塑和迭代，英国央行支付监管框架需要实时更新、囊括新的支付模式，监管框架的更新基于三个原则：一是新的支付体系不对金融稳定构成威胁；二是支付链的端到端运营具有稳定性和弹性；三是有足够的数据集来监控支付活动，以便可以识别、解决新出现的金融风险（BankofEngland，2020）。具体到反洗钱和反恐融资，央行数字货币支付系统需要符合反洗钱和反恐融资法规和要求，这意味用户身份需要在央行数字货币支付系统相关监管机构中备份。在英国央行数字货币模型中，一种可能的合规方案是，核心账本仅存储账户的代码和余额，但是账本中的每个账户都连接到支付接口提供商（金融机构），支付接口提供商需要明确用户身份，并负责对用户交易进行反洗钱检查。随着监管科技的不断发展，数字身份识别和反洗钱合规监管领域目前正经历巨变，新的金融科技解决方案不断涌现，可以促进提供更优的监管合规方案。
在货币政策中，央行数字货币将逐渐取代私人数字货币，成为数字货币市场的主力。私人数字货币去中心架构会削弱央行货币政策的有效性，并有进一步影响金融系统稳定性的可能。央行数字货币通过内置智能合约限制信贷的使用场景和使用途径，可以实现贷款精准投放（谢星和封思贤，2019）。因此，预计在未来较长时间内，各国央行将积极推行央行数字货币，从而在未来的数字货币世界话语权争夺中占据主动。
在金融监管中，应逐渐建立“相同行为、相同监管”的原则，减少监管套利的空间。无论是私人数字货币，还是央行数字货币，都会对金融体系产生影响和风险，在对数字货币实施监管的过程中，需要坚持“相同行为，相同监管”原则，即对于同样的金融行为和业务活动，应该遵循与传统金融机构相同的资本和流动性监管标准，例如，Libra的跨境资本流动应遵守基于KYC（know-your-customer）规则的反洗钱和防范金融犯罪行为规范。
在应用场景中，应不断探索完善数字货币生态系统。金融机构应不断扩展基于数字货币衍生的金融业务和应用场景，以全方位的数字货币生态链吸引客户资源，抢占市场份额。完善的数字生态环境才是数字货币流通、繁荣的沃土，而非强制的政策命令（封思贤和杨靖，2020）。例如，数字货币先驱国家厄瓜多尔的厄瓜多尔币就因流通量过少、无法吸引到足够多的用户而退出流通。随着市场热度的不断提升和资源的不断涌入，数字货币生态系统应用场景的覆盖广度将不断扩大并惠及数字货币持有者。
在底层技术中，应加强多边跨国、跨区域合作，推动数字货币底层技术发展。私人数字货币和法定数字货币都依赖技术路径来扩展其性能和应用版图。技术没有物理边界，技术中性原则预留给数字货币发展空间。数字货币研究机构之间相互合作有利于不同技术架构的研发，有利于央行和私人数字货币发行商兼收并蓄不同的技术，并审慎评估每项可选技术的优劣，确定数字货币的最优技术路径，通过对技术边界的扩展进而对数字货币产生长远影响（姚前和汤莹玮，2017）。
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